我國倡導和推進工程總承包市場模式至今已有三十多年時間。江蘇省作為建筑大省和強省，省委省政府也十分重視工程總承包模式的快速推行。2016年5月，住建部發出（2016）93號文，2017年省政府發出151號文，明確提出了推行工程總承包模式的規定，為此省住建廳確定了109家工程總承包試點單位和3 1個工程總承包試點工程項目。江蘇省宿遷市被確定為工程總承包試點城市，表明江蘇省推行工程總承包的決心和力度。

為了了解江蘇省工程總承包推行的實際情況，省建協組織了關于工程總承包推行情況的調研小組，深入基層一線實地調研。

本次調研對調查樣本進行認真的選取。

從地區角度，調研組從南往北，分別選取了蘇南的南京市，蘇中的泰州市，蘇北的徐州市。

從市場主體角度，調研組分別抽取了工程總承包特級、一級資質和部分專業分包一級資質企業。

從行業角度，調研組主要側重抽取了房建為主的企業，少量公路、市政為主的企業，另有2家設計院。

從地區、行業、資質看，本次選取的樣本具有房建領域的代表性，基本能反映一線企業開展工程總承包的真實情況。

本次調研采取召開座談會和問卷調查兩種方法。三個市五場座談會，共計有42個企業參加，其中具有特級資質的企業9家。本省十一個設區市共收回調查問卷113份，其中特級企業35家。

調研組深入基層認真聽取來自一線企業反映的情況。調研組長和組內專家與基層負責人進行了有針對性的交流和互動，同時對113份問卷計13200項選擇回答作了歸納和分析。調研組將所收集的相關情況分為工程總承包模式在我省的發展現狀、工程總承包模式推行過程中遇到的問題和積極穩健推進工程總承包的意見建議三個方面向省住建廳報告。

本次調研組收集的各類信息截止時點為2018年5月底。江蘇省招標辦發布了（2018）3號文關于工程總承包投標招標導則的通知后，發生的信息有少量被采用。

一、工程總承包模式在我省的發展現狀

（一）住建部（2016）93號文和省政府（2017）151號文發布后，引起建筑行業熱烈的反響。對關于加快推行工程總承包的規定，基層企業做了仔細解讀，在座談會上，有不少企業反映，學習了住建部（2 0 1 6）93號文和省政府（2017）151號文后，受很大鼓舞，抱有很大希望，并積極行動。從問卷調查中，有64家企業認為自己是工程總承包的角色，占問卷總數的56.63%；有26家企業認為自己的主要業務模式是工程總承包，占問卷數的23%。從座談會上收集的情況看，2016年至2018年5月南京地區已經實施的工程總承包項目有43個（其中有一半左右的項目在外省市），泰州泰興兩市已實施有7個，徐州市已實施的有8個（均在外地）。因南通地區和蘇州市未召開座談會，從問卷調查的匯總中分析，這兩個地區工程總承包推行的力度和已實施的工程總承包項目個數應該屬于較好地區。另外，各地還有一批正在洽談或即將實施的工程總承包項目。從座談會反映分析，上述工程總承包項目符合真正工程總承包本義的微乎其微。

    調研組分析認為，省政府151號文發布后和省建筑業改革發展會議后，各地各級政府和行業主管部門都積極響應貫徹文件精神和會議精神，采取了相關措施和出臺了相關規定，迅速推出了一批工程總承包項目，各地建筑企業特別是具有特級資質的企業也迅速行動，積極承接工程總承包項目。特別是蘇州、南京、南通等地，采用聯合體投標的形式解決了工程總承包招投標中對資質有限制的難點，使更多的建筑企業能夠參與工程總承包的招投標，推進了工程總承包的規模和速度。

（二）工程總承包模式在我國由政府倡導的時間較早，但真正起步較晚。受傳統施工承包模式的慣性影響、市場環境、業主既有的利益權利格局的影響，我省房建領域內的工程總承包模式的發展尚不平衡。從地域角度看，呈現蘇南好于蘇中，蘇中好于蘇北的態勢；從綜合實力角度看，呈現出央企好于地方企業，地方特級企業好于一級企業的態勢；從發承包雙方的積極性角度看，總承包商的積極性大于發包方的積極性；從建設投資的角度看，地方經濟實力雄厚的要好于地方經濟實力較差的。

江蘇省確定的31個工程總承包項目，都在正常實施中（少數幾個已竣工），之前確定的宿遷市為工程總承包試點城市，但因各種原因，工程總承包僅停留在政府主管部門發文階段，并未實質性推開。

從座談會上反映的情況中，有一點意見較為集中，就是現在所承接的工程總承包項目，是穿著工程總承包的新鞋，走著施工總承包的老路，大家認為，離真正意義上的工程總承包尚有不小的差距，政府、發、承包三方還要做許多完善的工作，才能真正發揮工程總承包的優勢。

二、推進實施工程總承包過程中存在的問題

國外釆用工程總承包模式的時間較早，從上世紀七十年代起步至今已有近五十年的發展歷程，已是較為成熟的施工組織方式，社會和市場認可接受度高。從國外建筑市場看，釆用工程總承包模式的，在英國只有30%左右, 在美國只有40%左右。我省從2016年發文推行至今不過短短三年時間，實施過程中出現這樣那樣的問題不足為怪，需要在推行的過程中予以解決，逐步完善工程總承包的運作機制，使工程總承包健康、穩定向前發展，發揮其優勢，為建筑行業發展服務。

對座談會和問卷調查所反映的意見分析，可以歸納為三個主要的問題。一是市場問題，二是動力問題，三是機制問題。

（一）工程總承包市場培育分析

國外工程總承包模式是社會生產力發展到一定階段的產物，也是社會經濟實力發展到一定程度時產生的一種社會需求，在這種社會需求的強力推動下，逐步形成工程總承包模式的細分市場，轉換成市場需求。

我國建筑全產業鏈資源配置有著自己的特殊性，條塊分割，專業分工很細很全，每一領域都有從規劃、設計、科研、到施工的資源的配置，如設計，有礦山設計院，水泥設計院，鋼鐵設計院，水利水電設計院，軌道交通設計院等等。如施工，有中字頭的中核，中鐵，中水電，中石化等央企，地方也有省、市各級各專業的設計院，也有各專業各種資質的房建、路橋、市政等施工資源的配置。如遇大型重點工程項目，有工程總承包需求時，就組建“指揮部”，“項目管理公司”，“城建平臺”，“交通平臺”等等代行工程總承包的職能，完全能滿足工程總承包的需求。

我國加入世貿組織時，對國內服務業（含建筑規劃，設計等）有一個十五年的保護期。在保護期結束，國際大承包公司并沒有進入中國建筑市場。這表明，中國建筑市場是抵觸工程總承包模式的。在這期間，盡管有專家和政府提倡推行總承包模式，但在保護性的現行體制下，我國工程總承包模式沒有得到足夠的發展。

我國在能源，環保，高鐵，水利水電，地鐵，新材料等領域實際上都產生了工程總承包的市場需求，只是由“會戰指揮部”，“項目管理公司”，各種“平臺”滿足，在房建領域（特別是住宅建設），工程總承包的需求，由開發公司滿足了。因此，在我國現階段，工程總承包的細分市場尚未成熟，需繼續培育，完善。

培育工程總承包市場，必然打破和重新組合現有全產業鏈的資源配置，這是一場堅巨的變革，阻力很大。培育有較高實力的工程總承包公司，其實質是加快行業壟斷的形成，勢必會淘汰一部分落后的建筑產能，這也是對市場主體結構的重新洗牌。因此，真正形成中國特色的工程總承包成熟市場，要遵守市場經濟的一般規律，循序漸進，不能急于求成。

（二）推行工程總承包的動力不足原因分析

國外工程總承包模式走的是市場推動的自然成長路經，發、承包雙方均有主動性，我國工程總承包走的是由政府行政發文推動的被動性路徑，發包方（投資方）缺乏主動性，即所謂的市場需求“動力不足”。

在座談會中，企業認為工程總承包模式發展速度有點慢，主要是業主（投資方）沒有主動釆用工程總承包模式的積極性，釆用工程總承包的意識不強。業主不愿放棄既有的權利和利益，對項目管理介入干預或控制太多。泰興有一家企業反映個把億的工程，業主竟從中分包了22項內容。總承包工程被業主指定分包，隨意肢解現象較為普遍。企業普遍反映，工程總承包模式能否推行，決定權在業主手中。現階段多數業主（無論政府投資還是國有企業投資），都不愿采用工程總承包模式，少數政府或國企業主選擇了工程總承包模式，但從立項到規劃到設計到招投標到施工的全過程，業主們仍會沿用施工總承包的方式來實施工程總承包，或是對項目管理大力干預控制，或是指定分包，或是指定設計院。在本次調研涉及的房建、市政、公建領域內，完備的真正意義上的工程總承包項目少之又少。調研組分析認為，深層次的原因有四個。

一是投資一個項目，采用工程總承包模式，總價高于或持平現行的施工總承包模式，就失去了競爭力。當施工總承包模式能以同樣的工期，同樣的質量達到交鑰匙的要求，業主當然會選擇施工總承包模式，就不會產生選擇工程總承包模式的主動性和積極性。

二是現階段業主方已形成的既有的權力和利益格局，不愿被打破。實施工程總承包模式不僅僅是對建筑業資源配置格局的調整，更是對業主手中的權力和利益的轉移，業主自然沒有采用工程總承包模式的主動性和積極性。

三是習慣的慣性使然。發包方選用施工總承包已經駕輕就熟，有一種自然的抵觸工程總承包模式的惰性。

四是誠信氛圍缺失。特別是項目造價的定價過程中，業主對承包商的報價是不信任的，對承包商的總管能力是不信任的。萬一項目做砸了，最終損失的是業主自己。業主感到采用工程總承包模式風險太大，所以沒有采用工程總承包的意愿和積極性。

（三）工程總承包運行機制缺失現象分析

“游戲已經開始了，游戲規則還沒有制定好。”這是基層企業對工程總承包缺少運行機制的形象比喻。在工程總承包模式實施過程中出現的扯皮，反復協調，拖延工期，部門無法作為等情況，發、承包雙方（主要是發包方），都有缺位和越位的現象，造成了實施中的困惑和困難。也從另一個角度反映出，我們缺少規范性、程序性的制度，缺少工程總承包運行機制的建設。通過座談會和問卷調查反映的意見比較集中的有：

1、規劃設計階段。業主所提供的招標資料顯得比較簡單，設計意圖不明顯，功能要求過于籠統等。泰興有一個工程項目，開工后，業主不斷提升要求，導致一個月內4次變更設計。在問及最容易發生爭議的問題時有82家企業選擇了＂工期延誤和責任分擔＂，占72.56%，

問卷問及業主提供的主要招標資料時，選擇“初步設計”的有46家，占40.7%，選擇“部分施工圖設計”的有59家，占52.2%，選擇可研報告的有40家，占35.3%，選擇項目需求的有43家，占38%，選擇方案設計的有47家，占41.59%。這里表明，業主提供的招標資料名目不一，是業主急于招標，前期工作時間太短，資料質量較低，會給承包方的投標（概算、采購、施工組織設計、報價）和項目實施等后續階段帶來很多的協調，變更，帶來拖延工期，難以工程結算等問題。

113份問卷，上述問題的選擇回答的比率較為分散，幾乎都在35%~50%這個區間，表明在規劃設計階段，缺少規范性約束機制，業主方顯得隨意和急躁，承包方顯得難以適從。

2、合同制定和合同定價階段。目前工程總承包沒有符合工程總承包本質意義的合同范本，各地政府主管部門通常的做法是參考工程總承包合同形式，結合本地實際情況制定合同，但這種合同條款的約定更像是施工總承包合同。在工程總承包合同定價方面，采用總價合同的存在增、減造價的反復協調現象，有的業主對自己有利的就嚴格執行總價，對自己不利的，就要調減合同總價，致使工程結算不順利。在問及最容易發生爭議的問題時，有86家企業選擇了“合同結算及價格調整”，占76%。

問卷問業主會采用何種計價方式時，選擇“總價合同”的有69家，占61.06%，選擇“單價合同”的41家，占36.28%。實際操作中，業主一般會按概算報出一個總價，讓投標人下浮多少百分點，以此為合同總價。更為離譜的是在工程實施過程中，業主會不受合同約束隨意提高設計標準，增加工程項目總量，但還不允許調增總價。業主權力上的強勢，讓承包方履約難度加大，利潤空間被壓縮。以工程總承包的合同范本和規范的定價計價規定所形成的約束機制顯得非常必要。

3、合同的履約階段和結束階段。在這兩個階段發、承包雙方會產生很多爭議，扯皮現象，而這些現象的最終解決，往往是以業主的強勢，承包方的退讓來實現的。工程總承包實施過程中解決爭議的機制尚沒有法制化，總承包合同雖有對爭議可釆用訴訟解決的約定條款，但在實際過程中，有96家企業選擇了＂協商解決＂的方式，占問卷總數的84.95%。這表明發、承包雙方依法處理爭議的意識較為淡薄，現行的法律尚不具備處置工程總承包爭議的機制，工程總承包項目在實施的過程中還會遇到來自地方的法律法規的制約或沖撞。如在項目決策審批，招標投標，從業人員資格管理、質量安全管理、市場監管等方面現行的法律法規都是針對傳統的施工總承包模式的。各地方現行的行業法律法規并不支持工程總承包模式。工程總承包模式立法滯后，需加大立法力度。

4、在非迪克合同條款中，有一個很重要的約束條款即工程索賠條款，國外成熟的工程總承包合同中，索賠約定是一個專門的章節來體現的，約定也很細很全面。這是一條高壓線，誰也觸碰不得。這對保護發、承包雙方的責、權、利起到至關重要的作用。而且還有保障索賠約定正常履行的法律仲裁判決機制。在座談會上，中建八局針對各企業發言中流露出的發、承包雙方責、權、利不對等的埋怨情緒，特別提到他們在國外實施工程總承包項目時運用索賠條款維護自己的權益。他們認為，國內推行工程總承包模式，應該重視對非迪克合同條款中的索賠條款的研究和應用。這對推行工程總承包健康發展是非常有益的。非迪克合同條款中的索賠條款，從另一個角度表明，是對建筑領域誠信文化培育的催熟劑。是建立信用機制的配套措施，因此，要重視研究和運用。

5、發、承包雙方都缺乏復合型專業人才和實施工程總承包的經驗積累，雙方都缺乏預見的判斷能力，等于摸著石頭過河。建立工程總承包復合型人才培訓機制非常緊迫。

6、工程總承包項目施工過程中，業主不僅直接參與控制，主管部門還要求工程監理全程監控。工程總承包市場需具有相當實力的第三方咨詢公司和項目施工全程管理機制，來做發、承包雙方的協調人和參謀長，參與工程總承包的全過程監管。

     三、穩健推進工程總承包模式的建議

工程總承包模式是從國外引進的，它在國外有很適宜的生存條件，能發揮自身的優勢，但引進國內，尚沒有適合它生存的土壤，它的優勢可能變成劣勢，需要有一個“洋為中用”，培育、轉換、循序漸進的過程。我們不能教條地、機械地理解它的優勢，離開了本國的實際，照搬照抄，勢必會走彎路。

（一）我們要澄清對工程總承包模式認識上的3個誤區。一是不能認為所有工程項目都適合采用工程總承包模式。工程總承包是一個大的概念，從工程專業劃分角度看，EPC模式（設計-釆購-施工）適用于石油、化工、交通（高鐵、高速公路），環保，大型城市基礎設施，商業中心等公建項目，DB模式（設計-施工）適用于住宅、辦公用房、普通市政項目等。從我國現行的建筑管理體制和現有的建筑產能看，EPC模式（設計——采購——施工）、D B模式（設計——施工）、PC模式（釆購——施工）、EPCM模式（設計-釆購-項目施工管理）和傳統的施工總承包（DBB）模式（設計、招標、施工分開的模式）將會在相當長的一段時間內并存；二是不能認為所有建筑公司都能承接工程總承包工程項目。應該是具有特級房建資質和綜合甲級設計資質的，綜合管理能力較強的建筑公司可承接工程總承包項目，其余的可做施工總承包，再有部分公司可做專業分包；三是不能認為可以用“聯合體”承接工程總承包任務。“聯合體”投標僅是一種過渡的辦法，“聯合體”不是工程總承包優質資源的真實集聚，達不到設計施工深度融合的目的。在推進過程中，不宜提倡“聯合體”投標，并應逐步讓其退出競爭序列。

中國現階段適時推行工程總承包，符合中央提出的供給側改革的要求。優質建筑資源通過市場化配置而集聚，其企業行為表現為轉型升級，同時必然會淘汰陳舊落后的建筑產能。在建筑產能結構上形成寶塔型結構，上部為綜合管理能力強的工程總承包公司，中部為專項施工能力強的各專業公司，底部為勞務公司或勞務市場。

（二）推進工程總承包模式的量化目標前瞻

推進工程總承包模式不是大面積全面推開。根據國外的成功經驗和

中國今后20～3 0年左右建筑市場的遠景推算，采用工程總承包模式的項目可占工程承包市場規模的30%~40%為宜。

江蘇省要在房建領域內培育和形成具工程總承包綜合能力的可參與國際總承包競爭的施工企業2 0～3 0家；可參與國內房建、市政工程總承包競爭的施工企業50～70家。政府扶持，企業自強。其余公司找準定位，做精專業分包。還有一部分公司再做一段時間的施工總承包，優勝劣汰，淘汰陳舊落后的建筑產能。采用工程總承包模式的房建、市政工程項目，利潤率要穩定在5%~10%之間。

（三）積極穩妥推進工程總承包模式的建議

國務院（2016）93號文，江蘇省（2017）151號文，江蘇省招辦（2018）3號文的發布，是對前段工程總承包推行過程所出現的問題的糾偏，對進一步規范和指導下一步開展工程總承包具有十分重要的意義。但從本次調研所收集的信息分析看，上述三個文件對基層在推行工程總承包中所暴露出來的問題，尚未完全覆蓋，需在此提出，供領導和主管部門決策時參考。

從總體推動角度，需進一步培育工程總承包細分市場，變政府推動為市場推動。要解決市場需求的動力問題。讓投資方有主動性和積極性，政府、發、承包三方形成合力，共同推進工程總承包的健康發展。我們應當促進市場供求關系的均衡發展，鼓勵更多的多元投資主體釆用工程總承包模式，                                                                 

1、除規定政府投資、裝配式建筑應釆用工程總承包模式外，還應鼓勵國有投資項目，民營投資項目積極釆用工程總承包模式。最近國務院又放開了國內2 2個行業外國投資的限制，這對培育工程總承包細分市場有促進作用，投資主體的多元化有利于解決“市場動力不足”的難題。

2、引導和培育工程總承包企業具有獨立承擔工程總承包項目的綜合能力。工程總承包細分市場主體將分為三類，一是業主單位，二是工程總承包單位，三是全過程工程咨詢服務單位。江蘇的房建企業絕大多數是從做D B B（設計、施工分開招標模式）起步的，其C的能力較強，E、P的能力普遍較弱，針對自身E、P能力較弱的短板，要建立設計、造價、合同、安全、質量、風險、信息等七個重要控制目標的管理程序和運行機制，提高自身的對工程總承包的管控能力和管理水平。

3、省招辦（2018）3號文要求使用住建部和國家工商總局制定的工程總承包合同示范文本。該合同文本系2011年制定，且該文本為非強制性使用文本。該合同文本把EPC的有關條款與D B的有關條款混合在一起，沒有形成發、承包雙方責、權、利對等的閉合條約，容易引起使用的不便。更主要的是對索賠的約定沒能覆蓋工程總承包的全過程，也沒能對發、承包雙方作對等的約束。現在各地工程總承包合同幾乎是僅套用了一個合同形式，合同主要條款則更多地是施工總承包的內容。這也是現階段工程總承包推進困難的原因之一。省招投標辦需抓緊制定EPC、DB、EPCM等分類合同范本。給基層分類指導，進一步規范發、承包雙方的行為。

4、梳理現行的法律法規，制定急需適用的法規。清理不適用法規和建立新的為工程總承包保駕護航的法律法規顯得非常緊迫。

5、制定工程總承包各合同范本，須重視工程索賠條款的制定。工程索賠在非迪克合同條款占有很重要的位置，對規范發、承包雙方行為具有強制性，對建立誠信機制和營造誠信氛圍非常必要。同時要建立解決索賠爭議的法律機制，一旦產生索賠爭議，要有從協商到仲裁判決的法律強制力。

6、要警惕融資風險，防止地方政府為EPC而做舉債EPC,最后形成地方政府的債務風險。這對國家來講具有潛在的債務風險。政府引導投資多元化時，要建立為工程總承包服務的融資體系和保險體系。要引導和支持工程總承包公司增強自己的融資能力，這也是解決江蘇總承包公司融資能力不強的重要舉措。

7、加強工程總承包公司綜合能力的培育，特別是人才隊伍建設。要建立培育、培訓工程總承包復合型人才的機制。基層企業當前最缺的是具有設計、采購和項目全面管理能力的人才。企業應當設置設計總監、造價總監、采購總監、技術總監和施工總監，而且這些總監不僅具備本崗的專業理論知識和獨當一面的能力，而且應該了解和熟悉其它總監崗位的專業知識。這些總監還應具備研判能力、預見能力以及豐富的經驗。還應設置項目統籌經理，他應具備統攬從設計到投標到釆購到施工運維的業務能力，對合同定價和工程造價有堅實的管控能力，這樣才能實現設計和施工的深度融合。

8、建立市場化運作的工程咨詢公司，代行工程總監和工程主管部門的部分職能，對業主負責，協調好業主與工程總承包商之間的關系，為工程的順利進行依法提供全過程的第三方服務。

在現階段大力推進工程總承包，無疑是本行業一次深刻的變革，但它代表著行業發展的方向，是社會生產力進步對建筑資源重新配置的要求，我們必須堅定信心，適應這一發展方向，在前階段工作和己取得的成果的基礎上，堅持政府引導，市場主導的做法，努力培育工程總承包細分市場，使工程總承包模式逐步占據市場的主導地位，充分發揮工程總承包的優勢，借此機遇，大力培育江蘇一批綜合實力強、能參與國際、國內工程總承包市場競爭的知名品牌總承包商，使江蘇建筑強省的實力始終處于全國領先位置！（調研組成員 ：于國家、李斌、孫振意、唐來順、陳高中）我國倡導和推進工程總承包市場模式至今已有三十多年時間。江蘇省作為建筑大省和強省，省委省政府也十分重視工程總承包模式的快速推行。2016年5月，住建部發出（2016）93號文，2017年省政府發出151號文，明確提出了推行工程總承包模式的規定，為此省住建廳確定了109家工程總承包試點單位和3 1個工程總承包試點工程項目。江蘇省宿遷市被確定為工程總承包試點城市，表明江蘇省推行工程總承包的決心和力度。

為了了解江蘇省工程總承包推行的實際情況，省建協組織了關于工程總承包推行情況的調研小組，深入基層一線實地調研。

本次調研對調查樣本進行認真的選取。

從地區角度，調研組從南往北，分別選取了蘇南的南京市，蘇中的泰州市，蘇北的徐州市。

從市場主體角度，調研組分別抽取了工程總承包特級、一級資質和部分專業分包一級資質企業。

從行業角度，調研組主要側重抽取了房建為主的企業，少量公路、市政為主的企業，另有2家設計院。

從地區、行業、資質看，本次選取的樣本具有房建領域的代表性，基本能反映一線企業開展工程總承包的真實情況。

本次調研采取召開座談會和問卷調查兩種方法。三個市五場座談會，共計有42個企業參加，其中具有特級資質的企業9家。本省十一個設區市共收回調查問卷113份，其中特級企業35家。

調研組深入基層認真聽取來自一線企業反映的情況。調研組長和組內專家與基層負責人進行了有針對性的交流和互動，同時對113份問卷計13200項選擇回答作了歸納和分析。調研組將所收集的相關情況分為工程總承包模式在我省的發展現狀、工程總承包模式推行過程中遇到的問題和積極穩健推進工程總承包的意見建議三個方面向省住建廳報告。

本次調研組收集的各類信息截止時點為2018年5月底。江蘇省招標辦發布了（2018）3號文關于工程總承包投標招標導則的通知后，發生的信息有少量被采用。

一、工程總承包模式在我省的發展現狀

（一）住建部（2016）93號文和省政府（2017）151號文發布后，引起建筑行業熱烈的反響。對關于加快推行工程總承包的規定，基層企業做了仔細解讀，在座談會上，有不少企業反映，學習了住建部（2 0 1 6）93號文和省政府（2017）151號文后，受很大鼓舞，抱有很大希望，并積極行動。從問卷調查中，有64家企業認為自己是工程總承包的角色，占問卷總數的56.63%；有26家企業認為自己的主要業務模式是工程總承包，占問卷數的23%。從座談會上收集的情況看，2016年至2018年5月南京地區已經實施的工程總承包項目有43個（其中有一半左右的項目在外省市），泰州泰興兩市已實施有7個，徐州市已實施的有8個（均在外地）。因南通地區和蘇州市未召開座談會，從問卷調查的匯總中分析，這兩個地區工程總承包推行的力度和已實施的工程總承包項目個數應該屬于較好地區。另外，各地還有一批正在洽談或即將實施的工程總承包項目。從座談會反映分析，上述工程總承包項目符合真正工程總承包本義的微乎其微。

調研組分析認為，省政府151號文發布后和省建筑業改革發展會議后，各地各級政府和行業主管部門都積極響應貫徹文件精神和會議精神，采取了相關措施和出臺了相關規定，迅速推出了一批工程總承包項目，各地建筑企業特別是具有特級資質的企業也迅速行動，積極承接工程總承包項目。特別是蘇州、南京、南通等地，采用聯合體投標的形式解決了工程總承包招投標中對資質有限制的難點，使更多的建筑企業能夠參與工程總承包的招投標，推進了工程總承包的規模和速度。

（二）工程總承包模式在我國由政府倡導的時間較早，但真正起步較晚。受傳統施工承包模式的慣性影響、市場環境、業主既有的利益權利格局的影響，我省房建領域內的工程總承包模式的發展尚不平衡。從地域角度看，呈現蘇南好于蘇中，蘇中好于蘇北的態勢；從綜合實力角度看，呈現出央企好于地方企業，地方特級企業好于一級企業的態勢；從發承包雙方的積極性角度看，總承包商的積極性大于發包方的積極性；從建設投資的角度看，地方經濟實力雄厚的要好于地方經濟實力較差的。

江蘇省確定的31個工程總承包項目，都在正常實施中（少數幾個已竣工），之前確定的宿遷市為工程總承包試點城市，但因各種原因，工程總承包僅停留在政府主管部門發文階段，并未實質性推開。

從座談會上反映的情況中，有一點意見較為集中，就是現在所承接的工程總承包項目，是穿著工程總承包的新鞋，走著施工總承包的老路，大家認為，離真正意義上的工程總承包尚有不小的差距，政府、發、承包三方還要做許多完善的工作，才能真正發揮工程總承包的優勢。

二、推進實施工程總承包過程中存在的問題

國外釆用工程總承包模式的時間較早，從上世紀七十年代起步至今已有近五十年的發展歷程，已是較為成熟的施工組織方式，社會和市場認可接受度高。從國外建筑市場看，釆用工程總承包模式的，在英國只有30%左右, 在美國只有40%左右。我省從2016年發文推行至今不過短短三年時間，實施過程中出現這樣那樣的問題不足為怪，需要在推行的過程中予以解決，逐步完善工程總承包的運作機制，使工程總承包健康、穩定向前發展，發揮其優勢，為建筑行業發展服務。

對座談會和問卷調查所反映的意見分析，可以歸納為三個主要的問題。一是市場問題，二是動力問題，三是機制問題。



（一）工程總承包市場培育分析

國外工程總承包模式是社會生產力發展到一定階段的產物，也是社會經濟實力發展到一定程度時產生的一種社會需求，在這種社會需求的強力推動下，逐步形成工程總承包模式的細分市場，轉換成市場需求。

我國建筑全產業鏈資源配置有著自己的特殊性，條塊分割，專業分工很細很全，每一領域都有從規劃、設計、科研、到施工的資源的配置，如設計，有礦山設計院，水泥設計院，鋼鐵設計院，水利水電設計院，軌道交通設計院等等。如施工，有中字頭的中核，中鐵，中水電，中石化等央企，地方也有省、市各級各專業的設計院，也有各專業各種資質的房建、路橋、市政等施工資源的配置。如遇大型重點工程項目，有工程總承包需求時，就組建“指揮部”，“項目管理公司”，“城建平臺”，“交通平臺”等等代行工程總承包的職能，完全能滿足工程總承包的需求。

我國加入世貿組織時，對國內服務業（含建筑規劃，設計等）有一個十五年的保護期。在保護期結束，國際大承包公司并沒有進入中國建筑市場。這表明，中國建筑市場是抵觸工程總承包模式的。在這期間，盡管有專家和政府提倡推行總承包模式，但在保護性的現行體制下，我國工程總承包模式沒有得到足夠的發展。

我國在能源，環保，高鐵，水利水電，地鐵，新材料等領域實際上都產生了工程總承包的市場需求，只是由“會戰指揮部”，“項目管理公司”，各種“平臺”滿足，在房建領域（特別是住宅建設），工程總承包的需求，由開發公司滿足了。因此，在我國現階段，工程總承包的細分市場尚未成熟，需繼續培育，完善。

培育工程總承包市場，必然打破和重新組合現有全產業鏈的資源配置，這是一場堅巨的變革，阻力很大。培育有較高實力的工程總承包公司，其實質是加快行業壟斷的形成，勢必會淘汰一部分落后的建筑產能，這也是對市場主體結構的重新洗牌。因此，真正形成中國特色的工程總承包成熟市場，要遵守市場經濟的一般規律，循序漸進，不能急于求成。

（二）推行工程總承包的動力不足原因分析

國外工程總承包模式走的是市場推動的自然成長路經，發、承包雙方均有主動性，我國工程總承包走的是由政府行政發文推動的被動性路徑，發包方（投資方）缺乏主動性，即所謂的市場需求“動力不足”。

在座談會中，企業認為工程總承包模式發展速度有點慢，主要是業主（投資方）沒有主動釆用工程總承包模式的積極性，釆用工程總承包的意識不強。業主不愿放棄既有的權利和利益，對項目管理介入干預或控制太多。泰興有一家企業反映個把億的工程，業主竟從中分包了22項內容。總承包工程被業主指定分包，隨意肢解現象較為普遍。企業普遍反映，工程總承包模式能否推行，決定權在業主手中。現階段多數業主（無論政府投資還是國有企業投資），都不愿采用工程總承包模式，少數政府或國企業主選擇了工程總承包模式，但從立項到規劃到設計到招投標到施工的全過程，業主們仍會沿用施工總承包的方式來實施工程總承包，或是對項目管理大力干預控制，或是指定分包，或是指定設計院。在本次調研涉及的房建、市政、公建領域內，完備的真正意義上的工程總承包項目少之又少。調研組分析認為，深層次的原因有四個。

一是投資一個項目，采用工程總承包模式，總價高于或持平現行的施工總承包模式，就失去了競爭力。當施工總承包模式能以同樣的工期，同樣的質量達到交鑰匙的要求，業主當然會選擇施工總承包模式，就不會產生選擇工程總承包模式的主動性和積極性。

二是現階段業主方已形成的既有的權力和利益格局，不愿被打破。實施工程總承包模式不僅僅是對建筑業資源配置格局的調整，更是對業主手中的權力和利益的轉移，業主自然沒有采用工程總承包模式的主動性和積極性。

三是習慣的慣性使然。發包方選用施工總承包已經駕輕就熟，有一種自然的抵觸工程總承包模式的惰性。

四是誠信氛圍缺失。特別是項目造價的定價過程中，業主對承包商的報價是不信任的，對承包商的總管能力是不信任的。萬一項目做砸了，最終損失的是業主自己。業主感到采用工程總承包模式風險太大，所以沒有采用工程總承包的意愿和積極性。

（三）工程總承包運行機制缺失現象分析

“游戲已經開始了，游戲規則還沒有制定好。”這是基層企業對工程總承包缺少運行機制的形象比喻。在工程總承包模式實施過程中出現的扯皮，反復協調，拖延工期，部門無法作為等情況，發、承包雙方（主要是發包方），都有缺位和越位的現象，造成了實施中的困惑和困難。也從另一個角度反映出，我們缺少規范性、程序性的制度，缺少工程總承包運行機制的建設。通過座談會和問卷調查反映的意見比較集中的有：

1、規劃設計階段。業主所提供的招標資料顯得比較簡單，設計意圖不明顯，功能要求過于籠統等。泰興有一個工程項目，開工后，業主不斷提升要求，導致一個月內4次變更設計。在問及最容易發生爭議的問題時有82家企業選擇了＂工期延誤和責任分擔＂，占72.56%，

問卷問及業主提供的主要招標資料時，選擇“初步設計”的有46家，占40.7%，選擇“部分施工圖設計”的有59家，占52.2%，選擇可研報告的有40家，占35.3%，選擇項目需求的有43家，占38%，選擇方案設計的有47家，占41.59%。這里表明，業主提供的招標資料名目不一，是業主急于招標，前期工作時間太短，資料質量較低，會給承包方的投標（概算、采購、施工組織設計、報價）和項目實施等后續階段帶來很多的協調，變更，帶來拖延工期，難以工程結算等問題。

113份問卷，上述問題的選擇回答的比率較為分散，幾乎都在35%~50%這個區間，表明在規劃設計階段，缺少規范性約束機制，業主方顯得隨意和急躁，承包方顯得難以適從。

2、合同制定和合同定價階段。目前工程總承包沒有符合工程總承包本質意義的合同范本，各地政府主管部門通常的做法是參考工程總承包合同形式，結合本地實際情況制定合同，但這種合同條款的約定更像是施工總承包合同。在工程總承包合同定價方面，采用總價合同的存在增、減造價的反復協調現象，有的業主對自己有利的就嚴格執行總價，對自己不利的，就要調減合同總價，致使工程結算不順利。在問及最容易發生爭議的問題時，有86家企業選擇了“合同結算及價格調整”，占76%。

問卷問業主會采用何種計價方式時，選擇“總價合同”的有69家，占61.06%，選擇“單價合同”的41家，占36.28%。實際操作中，業主一般會按概算報出一個總價，讓投標人下浮多少百分點，以此為合同總價。更為離譜的是在工程實施過程中，業主會不受合同約束隨意提高設計標準，增加工程項目總量，但還不允許調增總價。業主權力上的強勢，讓承包方履約難度加大，利潤空間被壓縮。以工程總承包的合同范本和規范的定價計價規定所形成的約束機制顯得非常必要。

3、合同的履約階段和結束階段。在這兩個階段發、承包雙方會產生很多爭議，扯皮現象，而這些現象的最終解決，往往是以業主的強勢，承包方的退讓來實現的。工程總承包實施過程中解決爭議的機制尚沒有法制化，總承包合同雖有對爭議可釆用訴訟解決的約定條款，但在實際過程中，有96家企業選擇了＂協商解決＂的方式，占問卷總數的84.95%。這表明發、承包雙方依法處理爭議的意識較為淡薄，現行的法律尚不具備處置工程總承包爭議的機制，工程總承包項目在實施的過程中還會遇到來自地方的法律法規的制約或沖撞。如在項目決策審批，招標投標，從業人員資格管理、質量安全管理、市場監管等方面現行的法律法規都是針對傳統的施工總承包模式的。各地方現行的行業法律法規并不支持工程總承包模式。工程總承包模式立法滯后，需加大立法力度。

4、在非迪克合同條款中，有一個很重要的約束條款即工程索賠條款，國外成熟的工程總承包合同中，索賠約定是一個專門的章節來體現的，約定也很細很全面。這是一條高壓線，誰也觸碰不得。這對保護發、承包雙方的責、權、利起到至關重要的作用。而且還有保障索賠約定正常履行的法律仲裁判決機制。在座談會上，中建八局針對各企業發言中流露出的發、承包雙方責、權、利不對等的埋怨情緒，特別提到他們在國外實施工程總承包項目時運用索賠條款維護自己的權益。他們認為，國內推行工程總承包模式，應該重視對非迪克合同條款中的索賠條款的研究和應用。這對推行工程總承包健康發展是非常有益的。非迪克合同條款中的索賠條款，從另一個角度表明，是對建筑領域誠信文化培育的催熟劑。是建立信用機制的配套措施，因此，要重視研究和運用。

5、發、承包雙方都缺乏復合型專業人才和實施工程總承包的經驗積累，雙方都缺乏預見的判斷能力，等于摸著石頭過河。建立工程總承包復合型人才培訓機制非常緊迫。

6、工程總承包項目施工過程中，業主不僅直接參與控制，主管部門還要求工程監理全程監控。工程總承包市場需具有相當實力的第三方咨詢公司和項目施工全程管理機制，來做發、承包雙方的協調人和參謀長，參與工程總承包的全過程監管。

三、穩健推進工程總承包模式的建議

工程總承包模式是從國外引進的，它在國外有很適宜的生存條件，能發揮自身的優勢，但引進國內，尚沒有適合它生存的土壤，它的優勢可能變成劣勢，需要有一個“洋為中用”，培育、轉換、循序漸進的過程。我們不能教條地、機械地理解它的優勢，離開了本國的實際，照搬照抄，勢必會走彎路。

（一）我們要澄清對工程總承包模式認識上的3個誤區。一是不能認為所有工程項目都適合采用工程總承包模式。工程總承包是一個大的概念，從工程專業劃分角度看，EPC模式（設計-釆購-施工）適用于石油、化工、交通（高鐵、高速公路），環保，大型城市基礎設施，商業中心等公建項目，DB模式（設計-施工）適用于住宅、辦公用房、普通市政項目等。從我國現行的建筑管理體制和現有的建筑產能看，EPC模式（設計——采購——施工）、D B模式（設計——施工）、PC模式（釆購——施工）、EPCM模式（設計-釆購-項目施工管理）和傳統的施工總承包（DBB）模式（設計、招標、施工分開的模式）將會在相當長的一段時間內并存；二是不能認為所有建筑公司都能承接工程總承包工程項目。應該是具有特級房建資質和綜合甲級設計資質的，綜合管理能力較強的建筑公司可承接工程總承包項目，其余的可做施工總承包，再有部分公司可做專業分包；三是不能認為可以用“聯合體”承接工程總承包任務。“聯合體”投標僅是一種過渡的辦法，“聯合體”不是工程總承包優質資源的真實集聚，達不到設計施工深度融合的目的。在推進過程中，不宜提倡“聯合體”投標，并應逐步讓其退出競爭序列。

中國現階段適時推行工程總承包，符合中央提出的供給側改革的要求。優質建筑資源通過市場化配置而集聚，其企業行為表現為轉型升級，同時必然會淘汰陳舊落后的建筑產能。在建筑產能結構上形成寶塔型結構，上部為綜合管理能力強的工程總承包公司，中部為專項施工能力強的各專業公司，底部為勞務公司或勞務市場。

（二）推進工程總承包模式的量化目標前瞻

推進工程總承包模式不是大面積全面推開。根據國外的成功經驗和

中國今后20～3 0年左右建筑市場的遠景推算，采用工程總承包模式的項目可占工程承包市場規模的30%~40%為宜。

江蘇省要在房建領域內培育和形成具工程總承包綜合能力的可參與國際總承包競爭的施工企業2 0～3 0家；可參與國內房建、市政工程總承包競爭的施工企業50～70家。政府扶持，企業自強。其余公司找準定位，做精專業分包。還有一部分公司再做一段時間的施工總承包，優勝劣汰，淘汰陳舊落后的建筑產能。采用工程總承包模式的房建、市政工程項目，利潤率要穩定在5%~10%之間。

（三）積極穩妥推進工程總承包模式的建議

國務院（2016）93號文，江蘇省（2017）151號文，江蘇省招辦（2018）3號文的發布，是對前段工程總承包推行過程所出現的問題的糾偏，對進一步規范和指導下一步開展工程總承包具有十分重要的意義。但從本次調研所收集的信息分析看，上述三個文件對基層在推行工程總承包中所暴露出來的問題，尚未完全覆蓋，需在此提出，供領導和主管部門決策時參考。

從總體推動角度，需進一步培育工程總承包細分市場，變政府推動為市場推動。要解決市場需求的動力問題。讓投資方有主動性和積極性，政府、發、承包三方形成合力，共同推進工程總承包的健康發展。我們應當促進市場供求關系的均衡發展，鼓勵更多的多元投資主體釆用工程總承包模式， 

1、除規定政府投資、裝配式建筑應釆用工程總承包模式外，還應鼓勵國有投資項目，民營投資項目積極釆用工程總承包模式。最近國務院又放開了國內2 2個行業外國投資的限制，這對培育工程總承包細分市場有促進作用，投資主體的多元化有利于解決“市場動力不足”的難題。

2、引導和培育工程總承包企業具有獨立承擔工程總承包項目的綜合能力。工程總承包細分市場主體將分為三類，一是業主單位，二是工程總承包單位，三是全過程工程咨詢服務單位。江蘇的房建企業絕大多數是從做D B B（設計、施工分開招標模式）起步的，其C的能力較強，E、P的能力普遍較弱，針對自身E、P能力較弱的短板，要建立設計、造價、合同、安全、質量、風險、信息等七個重要控制目標的管理程序和運行機制，提高自身的對工程總承包的管控能力和管理水平。

3、省招辦（2018）3號文要求使用住建部和國家工商總局制定的工程總承包合同示范文本。該合同文本系2011年制定，且該文本為非強制性使用文本。該合同文本把EPC的有關條款與D B的有關條款混合在一起，沒有形成發、承包雙方責、權、利對等的閉合條約，容易引起使用的不便。更主要的是對索賠的約定沒能覆蓋工程總承包的全過程，也沒能對發、承包雙方作對等的約束。現在各地工程總承包合同幾乎是僅套用了一個合同形式，合同主要條款則更多地是施工總承包的內容。這也是現階段工程總承包推進困難的原因之一。省招投標辦需抓緊制定EPC、DB、EPCM等分類合同范本。給基層分類指導，進一步規范發、承包雙方的行為。

4、梳理現行的法律法規，制定急需適用的法規。清理不適用法規和建立新的為工程總承包保駕護航的法律法規顯得非常緊迫。

5、制定工程總承包各合同范本，須重視工程索賠條款的制定。工程索賠在非迪克合同條款占有很重要的位置，對規范發、承包雙方行為具有強制性，對建立誠信機制和營造誠信氛圍非常必要。同時要建立解決索賠爭議的法律機制，一旦產生索賠爭議，要有從協商到仲裁判決的法律強制力。

6、要警惕融資風險，防止地方政府為EPC而做舉債EPC,最后形成地方政府的債務風險。這對國家來講具有潛在的債務風險。政府引導投資多元化時，要建立為工程總承包服務的融資體系和保險體系。要引導和支持工程總承包公司增強自己的融資能力，這也是解決江蘇總承包公司融資能力不強的重要舉措。

7、加強工程總承包公司綜合能力的培育，特別是人才隊伍建設。要建立培育、培訓工程總承包復合型人才的機制。基層企業當前最缺的是具有設計、采購和項目全面管理能力的人才。企業應當設置設計總監、造價總監、采購總監、技術總監和施工總監，而且這些總監不僅具備本崗的專業理論知識和獨當一面的能力，而且應該了解和熟悉其它總監崗位的專業知識。這些總監還應具備研判能力、預見能力以及豐富的經驗。還應設置項目統籌經理，他應具備統攬從設計到投標到釆購到施工運維的業務能力，對合同定價和工程造價有堅實的管控能力，這樣才能實現設計和施工的深度融合。

8、建立市場化運作的工程咨詢公司，代行工程總監和工程主管部門的部分職能，對業主負責，協調好業主與工程總承包商之間的關系，為工程的順利進行依法提供全過程的第三方服務。

在現階段大力推進工程總承包，無疑是本行業一次深刻的變革，但它代表著行業發展的方向，是社會生產力進步對建筑資源重新配置的要求，我們必須堅定信心，適應這一發展方向，在前階段工作和己取得的成果的基礎上，堅持政府引導，市場主導的做法，努力培育工程總承包細分市場，使工程總承包模式逐步占據市場的主導地位，充分發揮工程總承包的優勢，借此機遇，大力培育江蘇一批綜合實力強、能參與國際、國內工程總承包市場競爭的知名品牌總承包商，使江蘇建筑強省的實力始終處于全國領先位置！（調研組成員 ：于國家、李斌、孫振意、唐來順、陳高中）